Zamknięcie przestrzeni powietrznej - TGC Corporate Lawyers

Jednym z najważniejszych wydarzeń ostatnich tygodni dla całego lotniczego świata było zamknięcie przestrzenie powietrznej Unii Europejskiej oraz kilku innych państw dla rosyjskich statków powietrznych w odpowiedzi na działania zbrojne na terenie Ukrainy oraz symetryczne, „odwetowe” zamknięcie nieba nad Rosją. Czym, z prawnego punktu widzenia, jest zamknięcie przestrzeni powietrznej i jakie niesie za sobą konsekwencje?

Przestrzeń powietrzna na gruncie prawa lotniczego

Mówiąc w kontekście konfliktu ukraińskiego o zamknięciu przestrzeni powietrznej czy to nad UE, czy to nad Rosją mamy na myśli oczywiście narodową przestrzeń powietrzną definiowaną jako obszar powietrzny rozciągający się nad terytorium (lądowym, morskimi wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym) określonego państwa, nad którym to obszarem państwo to ma suwerenność, tj. ma prawo decydować o wszystkim co się w nim dzieje.

Innymi słowy narodowa przestrzeń powietrzna jest wyłączną domeną państwa, nad którym się rozciąga, znajduje się pod jego zwierzchnictwem, co wynika z art. 1 Konwencji Chicagowskiej. Zwierzchnictwo powietrzne państwa obejmuje następujące uprawnienia:

zakazywania wykonywania lotów międzynarodowych w granicach jego terytorium;
poddawania wykonywania takich lotów ustalonym przez siebie przepisom, warunkom, ograniczeniom i kontroli odpowiednich organów;
ustanawiania i wykonywania w granicach swojego terytorium własnej jurysdykcji także w stosunku do obcych statków powietrznych oraz osób i rzeczy na tych statkach, jak również do przestępstw i innych czynów na ich pokładzie dokonywanych.

Ze zwierzchnictwem powietrznym wiążą się również obowiązki i odpowiedzialność, m.in.:

powstrzymanie się od użycia broni przeciw cywilnym statkom powietrznym;
zapewnienie służby żeglugi powietrznej w sposób gwarantujący bezpieczeństwo lotów.

Wolności lotnicze

Restrykcyjny charakter zwierzchnictwa nad przestrzenią powietrzną jest w pewien sposób łagodzony poprzez tzw. wolności lotnicze (ang. freedoms of the air), tj. zestaw reguł wynikających z Konwencji Chicagowskiej pozwalających liniom lotniczym na wykonywanie operacji w przestrzeni powietrznej innych krajów. Są one kluczowe z punktu widzenia korzystania z dróg lotniczych i wykonywania połączeń międzynarodowych. W doktrynie prawa lotniczego wyróżnia się dziewięć wolności, choć jedynie pięć z nich jest zdefiniowanych w aktach prawa międzynarodowego.

Dwie pierwsze wolności dotyczą przelotu nad terytorium państwa trzeciego: pierwsza obejmuje przelot bezpośredni, druga – z lądowaniem dla celów niehandlowych (lądowanie techniczne). Trzecia i czwarta wolność dotyczy wykonywania lotów komercyjnych pomiędzy dwoma krajami, z których jeden jest państwem rejestracji statku powietrznego, podczas gdy wolność piąta obejmuje przywilej międzylądowania celem zabrania pasażerów/towarów. Kolejne wolności nie uznawane oficjalnie przez ICAO dotyczą połączeń między dwoma krajami, z których żaden nie jest państwem rejestracji statku powietrznego.

Należy pamiętać, że zasadą generalną międzynarodowego prawa lotniczego jest ogólny zakaz wykonywania międzynarodowej żeglugi powietrznej bez wyraźnej zgody państw położonych na trasie lotów. Wynika to ze wspomnianej wcześniej nadrzędnej reguły suwerenności państwa nad własną przestrzenią powietrzną. Odstępstwa (wyjątki) od tej reguły, w postaci właśnie wolności lotniczych są możliwe dzięki wyraźnej zgody państwa, do którego należy dana przestrzeń powietrzna, wyrażonej w umowach międzynarodowych, w prawie wewnętrznym lub w zezwoleniach wydawanych na podstawie obowiązujących przepisów.

Tym samym korzystanie z przestrzeni powietrznej obcego państwa stanowi nie tyle oczywiste, domniemane uprawnienie innego kraju i przewoźnika, co szczególny przywilej nadawany przez władze państwa sprawującego suwerenność nad daną przestrzenią powietrzną umożliwiający przewoźnikowi realizowanie operacji międzynarodowych, a tym samym czerpanie zysków z działalności.

Z powyższego wynika prosty wniosek. Wolności lotnicze jako wyjątek od reguły i swoisty przywilej mogą zostać nadane przez określone państwo, ale równocześnie mogą zostać przez nie odebrane, co w skrajnej formie przybiera postać zamknięcia przestrzeni powietrznej dla określonych państw i/lub przewoźników.

Zobacz także: Relokacja biznesu z Ukrainy do Polski

Czym jest zamknięcie przestrzeni

Zamknięcie przestrzeni powietrznej, czyli de facto zawieszenie lub zniesienie wolności lotniczych nad danym terytorium stanowi środek restrykcyjny (sankcję) o bardzo dużym ciężarze gatunkowym stanowiący (mogący stanowić) poważny cios dla państw nim dotkniętych, a przede wszystkim dla przewoźników, którzy w wyniku takiego posunięcia tracą możliwość realizowania pewnych połączeń międzynarodowych, co z kolei przekłada się na mniejsze zyski.

Zamknięcie przestrzeni powietrznej nie jest zdefiniowane w aktach prawnych prawa międzynarodowego. Nie należy tego uważać za błąd czy przeoczenie. Taka regulacja jest, w mojej ocenie, niepotrzebna ze względu na fakt, że uprawnienie to wynika z definicji zasady zwierzchności nad własną przestrzenią powietrzną sprawowanej przez każde państwo.

Inaczej wygląda to na gruncie prawa krajowego. Każde państwo, w ramach własnej suwerenności powietrznej może w aktach prawnych szczebla krajowego definiować środki ograniczające lub zabraniające korzystania z przestrzeni powietrznej. W art. 119 ust. 2 Prawa Lotniczego^[1]ustawodawca nadał Radzie Ministrów uprawnienie wydawania rozporządzeń wprowadzających zakazy i ograniczenia w ruchu lotniczym ze względu na:

ważny interes polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej;
względy obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej;
ważny interes gospodarczy Rzeczypospolitej Polskiej;
zobowiązania Rzeczypospolitej Polskiej wynikające z umów międzynarodowych, w tym zwłaszcza z wiążących uchwał Rady Bezpieczeństwa ONZ, przyjętych na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych.

Ta delegacja ustawowa stanowi wyjątek od zdefiniowanej w ust. 1 tego przepisu ogólnej zasady dostępności polskiej przestrzeni powietrznej. Jak widać skorzystanie przez Radę Ministrów z uprawnienia zdefiniowanego w art. 118 ust. 2 winno być ograniczone do sytuacji podyktowanych ważnymi interesami państwa.

Zamknięcie przestrzeni powietrznej, czy też posługując się terminologią ustawową, zakazy i ograniczenia w ruchu lotniczym, to pojęcie pojemne, dające państwu wprowadzającemu takie restrykcje możliwość wprowadzenia:

zakazu lądowania na lotniskach;
zakazu startów z lotnisk danego państwa;
zakazu prowadzenia operacji polegających na przelocie nad terytorium państwa.

W obecnej sytuacji mamy do czynienia z wprowadzonymi sankcjami w postaci zamknięcia przestrzeni powietrznej w pełnym zakresie.

Europa nie dla rosyjskich samolotów

Pierwszymi krajami, które wprowadziły dla rosyjskiego lotnictwa ograniczenia/zakazy w ruchu lotniczym była Wielka Brytania, Bułgaria, Czechy i Polska^[2]. Następnie podobnie postąpiły Państwa Bałtyckie, Finlandia i Rumunia. Wreszcie 27 lutego, zgodnie z komunikatem Przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen, niebo nad Unią Europejską zostało zamknięte dla rosyjskich statków powietrznych. Ten krok znalazł następnie potwierdzenie w wydanych 28 lutego aktach prawnych: Decyzji Rady 2022/335 i Rozporządzeniu Rady 2022/334.

Zgodnie z ich treścią zabroniono lądowania na terytorium UE, startu z terytorium UE lub przelotu nad terytorium UE wszelkim statkom powietrznym:

eksploatowanym przez rosyjskich przewoźników, w tym jako przewoźników marketingowych w ramach porozumień dotyczących wspólnej obsługi połączeń lub dzielenia pojemności statku powietrznego;
zarejestrowanym w Rosji;
niezarejestrowanym w Rosji, będącym własnością, czarterowanym lub kontrolowanym w inny sposób przez rosyjskie osoby prawne lub fizyczne.

Zakres tej restrykcji jest widocznie szerszy od zakazu wprowadzonego przez Polskę (zakaz wlotu w polską przestrzeń powietrzną statków powietrznych użytkowanych przez przewoźników lotniczych z Federacji Rosyjskiej) albowiem dotyczy nie tylko samolotów użytkowanych (na podstawie dowolnego tytułu prawnego) przez rosyjskie linie lotnicze (regularne i czarterowe), lecz również prywatnych statków powietrznych.

Poprzez tak szeroki zakres regulacji sankcjami zostały objęte statki powietrzne będące własnością podmiotów rosyjskich, jak i będące przedmiotem np. leasingu.

Rosyjscy przewoźnicy utracili więc możliwość wykonywania połączeń międzynarodowych do krajów europejskich, a także lotów transatlantyckich, których trasy przebiegały nad państwami członkowskimi UE. Wszelkie plany lotów składane przez operatorów statków powietrznych wskazujące na zamiar prowadzenia lotów nad terytorium Unii Europejskiej stanowiących naruszenie wprowadzonych restrykcji będą odrzucane przez Eurocontrol i krajowe służby żeglugi powietrznej państw członkowskich.

Kwestia połączeń międzykontynentalnych do USA i Kanady zdezaktualizowała się w marcu, po zamknięciu przez te kraje swojej przestrzeni dla statków powietrznych z Federacji Rosyjskiej.

Sankcje ostre, ale z wyjątkami

Analiza Rozporządzenia Rady 2022/334 pokazuje, iż europejski prawodawca zdecydował się na kilka wyjątków od ogólnego zakazu korzystania z przestrzeni powietrznej. Przede wszystkim, restrykcje nie znajdą zastosowania do lądowań awaryjnych lub przelotów awaryjnych w przestrzeni powietrznej UE.

Ponadto możliwe jest, na zasadzie case-to-case, wyrażenie zgody na operacje lotnicze (start, lądowanie lub przelot) w przestrzeni powietrznej Unii Europejskiej w przypadku stwierdzenia, że takie operacje są konieczne ze względów humanitarnych lub „innych zgodnych z celami niniejszego rozporządzenia”.

Na tej zasadzie został zrealizowany np. lot transportowego samolotu Ił-76TD (RA-76952) linii Wołga-Dniepr z Moskwy do Bratysławy dnia 1 marca 2022 roku z ładunkiem paliwa jądrowego z Rosji, od którego słowackie elektrownie są całkowicie zależne. Iliuszyn przebył trasę wiodącą nad Białorusią, Polską i Słowacją, przy czym te dwa ostatnie państwa nałożyły przecież zakazy w ruchu lotniczym na Rosję.

Rosyjska odpowiedź

Federacja Rosyjska zareagowała natychmiast stopniowo zamykając swoje niebo dla poszczególnych państw. W rezultacie obecnie lista państw objętych rosyjskim zakazem wynosi 36 państw. Należy zwrócić uwagę, iż takie postępowanie, które nosi nazwę retorsji nie jest niczym dziwnym w prawie międzynarodowym. Jest to ogólnie przyjęta, symetryczna odpowiedź na nieprzyjazne działanie innego państwa, a w szczególności na restrykcje/sankcje wprowadzone przez inne państwo.

Retorsje mogą być stosowane, jeżeli działanie powodujące ich zastosowanie nie jest naruszeniem prawa międzynarodowego. Ważnym jest, by retorsje ograniczyły się do środków tego samego rodzaju, jak zastosowane przez inne państwo i stanowiły odpowiedź proporcjonalną. Odpowiedź powinna być proporcjonalna co do zastosowanych środków i ich rodzajów, jednakże skutki, głównie gospodarczo-ekonomiczne i polityczne dla tych, wobec których retorsje zostały użyte mogą, siłą rzeczy, znacznie się różnić od skutków pierwotnych środków.

Taka też może być sytuacja w przypadku środków odwetowych zastosowanych przez Rosję wobec Zachodu w kwestii lotnictwa cywilnego. Co prawda co do samej treści restrykcji stanowią one symetryczny odpowiednik sankcji użytych przez UE i inne kraje zachodnie, lecz już ocena ewentualnych następstw może nie być taka prosta.

Symetryczne środki, niesymetryczne skutki

Wystarczy rzut oka na mapę oraz podstawowa wiedza z zakresu geografii i podstaw nawigacji, by szybko zorientować się, jak ważna dla lotnictwa cywilnego (zwłaszcza europejskiego) jest ogromna rosyjska przestrzeń powietrzna. Nad tymi nieprzebytymi rosyjskimi przestrzeniami do niedawna jeszcze przebiegały najkrótsze trasy wiodące z zachodnich portów lotniczych do Azji Wschodniej.

Pamiętać należy, że loty długodystansowe wykonywane są zazwyczaj po trasach wyznaczanych w przybliżeniu wzdłuż ortodromy, tj. odcinka koła wielkiego opasującego Ziemię łączącego dwa dowolne punkty na globie. Na mapie w rzucie Merkatora jest ona przedstawiana jako krzywa wygięta ku bliższemu biegunowi magnetycznymi.

Ma to dla lotnictwa niemożliwe do przecenienia zalety. Lot po ortodromie, zwłaszcza gdy mówimy o połączeniach długodystansowych, jest krótszy niż lot, który byłby realizowany np. po loksodromie (linii przecinającej wszystkie południki pod tym samym kątem, a więc stanowiącej na mapie w rzucie Merkatora linię prostą), a co za tym idzie – niesie za sobą oszczędność paliwa i mniejsze zużycie samolotów (oczywiście aby docenić tę ostatnią okoliczność niezbędny jest efekt skali).

Ze względu na ogromną powierzchnię Federacji Rosyjskiej, rozciągającej się od Europy po wschodnie krańce Azji i jej wielką rozciągłość południkową ortodromy łączące miasta europejskie z portami lotniczymi Azji, Australii i Oceanii przebiegać muszą nad jej terytorium. Jakie więc następstwa dla europejskich przewoźników będzie miało zamknięcie rosyjskiej przestrzeni powietrznej? Odpowiedź nasuwa się sama.

Co dalej?

Linie lotnicze działające w Europie postawione zostały przed następującym wyborem: albo likwidacja coraz bardziej popularnych połączeń w kierunkach wschodnioazjatyckich, albo opracowanie innych, dłuższych tras omijających rosyjską przestrzeń powietrzną.

Już teraz widać zmniejszenie liczby połączeń ze stolic europejskich do wschodnioazjatyckich destynacji realizowanych przez przewoźników z UE. Jakie mogą być tego następstwa? Taka sytuacja otworzy szeroko europejski rynek przewozów lotniczych dla azjatyckich linii lotniczych, które mogą przejąć dużą część pasażerów, którzy do tej pory korzystali z Air France, British Airways, Finnair, czy innych liczących się w Europie graczy realizujących loty dalekiego zasięgu. Na zamknięciu rosyjskiej przestrzeni powietrznej mogą skorzystać również przewoźnicy z rejonu Zatoki Perskiej, których obecność w Europie już teraz jest znaczna: Emirates, Etihad, czy Quatar Airways lub przewoźnicy z krajów starego kontynentu, których sankcje nie objęły (Air Serbia, Turkish Airlines).

W dłuższej perspektywie obecna sytuacja może zmarginalizować znaczenie tradycyjnych europejskich przewoźników w lotach np. do Chin, Japonii, Singapuru czy Australii, którzy zostaną wyparci przez inne linie niedotknięte restrykcjami. Klienci-pasażerowie mogą bowiem zerwać z lokalnym patriotyzmem i zacząć kupować bilety przykładowo w Emirates, czy Turkish Airlines. Mając do wyboru krótsze, bezpośrednie połączenie i dłuższy lot bądź lot z przesiadką (przesiadkami) konsument zazwyczaj wybierze pierwsze rozwiązanie.

Co w tej sytuacji mogą zrobić linie lotnicze z krajów UE? Oprócz desperackiej próby realizowania lotów dłuższymi trasami omijającymi Federację Rosyjską przewoźnicy mogą próbować negocjować większą liczbę umów typu code share z liniami azjatyckimi lub bliskowschodnimi. W ten sposób możliwe będzie utrzymanie oferty atrakcyjnych turystycznie i biznesowo lotów do Azji Wschodniej lub Australii, choć samo połączenie będzie realizowane samolotem z obcym logo.

Zobacz także: Webinar: Zamknięcie przestrzeni powietrznej – konsekwencje dla przemysłu lotniczego

Jak ugryźć leasing?

W kontekście sankcji o charakterze lotniczym należy wspomnieć również o problemie leasingu samolotów pasażerskich. Nie jest tajemnicą, że duża część floty rosyjskich linii lotniczych nie jest ich własnością, lecz należy do zachodnich (w dużej mierze irlandzkich) podmiotów trudniących się leasingowaniem statków powietrznych. Pod koniec lutego pojawił się problem. Unia Europejska na mocy Rozporządzenia Rady (UE) 2022/328 nałożyła całkowity zakaz sprzedaży, dostawy, przekazywania lub wywozu do Rosji m.in. statków powietrznych, a także ich ubezpieczania i konserwacji oraz dostawy części zamiennych.

Implementując te restrykcje Komisja Europejska zobowiązała europejskie kompanie leasingowe do odebrania do dnia 28 marca 2022 roku samolotów użytkowanych przez rosyjskich przewoźników. Byłby to ogromny cios dla rosyjskich linii lotniczych, gdyż tylko w przypadku irlandzkich leasingodawców mowa o ok 240 samolotach (z ogólnej liczby 777 maszyn użytkowanych na tej podstawie i 515 samolotów leasingowanych od podmiotów zachodnich), których użytkownikami są m.in. Aerofłot, Uralskije Awialinii, Rossija, S7, Pobieda, Azur Air, Jakutia, Nordwind, Nordstar, Pegas Fly, Red Wings, czy Air Bridge Cargo. Jednakże odzyskanie leasingowanych statków powietrznych może okazać się trudne. Ministerstwo Transportu FR zamierza bronić Aerofłotu, natomiast innym rosyjskim liniom rekomenduje nieoddawanie samolotów oraz szukanie możliwości porozumienia z leasingodawcami.

Jak dotąd leasingodawcom udało się odzyskać jedynie niewielki ułamek ogólnej liczby stanowiących ich własność samolotów. Urząd Lotnictwa Cywilnego Bermudów (BCAA), gdzie większość użytkowanych przez Rosję samolotów produkcji zachodniej (w tym prawie wszystkie maszyny leasingowane) jest zarejestrowana, próbując pomóc zachodnim kompaniom rozpoczęła zawieszanie świadectw zdatności do lotów (airworthiness certificate). W zamierzeniu miało to spowodować paraliż działania rosyjskiego lotnictwa cywilnego. Jednakże mimo to samoloty rosyjskie nadal wykonują loty. Co więcej władze Federacji Rosyjskiej zarekomendowały przewoźnikom ponowną rejestrację samolotów „zagrożonych” sankcjami w Rosji, co pozwoliłoby na ominięcie groźby ich uziemienia.

Władimir Putin wydał dekret o wsparciu lotnictwa cywilnego, który ma umożliwić rosyjskim przewoźnikom zachowanie floty zagranicznych samolotów i „nacjonalizację” floty powietrznej leasingowanej od podmiotów zachodnich. W rezultacie, samoloty miałyby stać się własnością rosyjską, co umożliwiłoby ich dalszą eksploatację.

Sytuacja leasingowanych przez rosyjskie linie samolotów jest sprawą złożoną i zasługuje na szczegółową analizę. Nie wiadomo, czy europejskim leasingodawcom uda się odzyskać jakąkolwiek część ogólnej liczby samolotów udostępnionych rosyjskim przewoźnikom.

Jaka przyszłość?

Wzajemne sankcje o charakterze lotniczym nie mają w historii przewozów lotniczych precedensu. Mogą one stanowić potężny cios w cały rynek lotnictwa komercyjnego, który dopiero co zaczął wychodzić z covidowej traumy. Obecna sytuacja może zupełnie wywrócić ugruntowany przez lata kształt rynku operacji lotniczych, w tym lotów dalekodystansowych z Europy do Azji oraz może przedefiniować zasady leasingu statków powietrznych. Tak czy inaczej następstwa sankcji cały lotniczy świat będzie odczuwał jeszcze długo po tym jak na Ukrainie umilkną ostatnie strzały i opadnie bitewny kurz.

Autor:

Piotr Dudek
Director of the New Technologies Department, Defence & Aerospace
TGC Corporate Lawyers

Prawo lotnicze i obronność – sprawdź, jak możemy pomóc:

Zapytaj o ofertę

[1] Ustawa z dnia 3 lipca 2002 roku Prawo lotnicze (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1970)
[2] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 lutego 2022 roku w sprawie zakazów w ruchu lotniczym (Dz. U. poz. 478)